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构建以《能源法》为引领的可再生能源法律政策体系

来源:《中国电力企业管理》 | 作者:龚峋 | 2020年6月30日() | 打印内容 打印内容

除上述直接依据《可再生能源法》的规定发布的规章和政策之外,各有关部门还依据其职责制定了很多与可再生能源间接相关的规范性文件,例如《国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》、《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》、《国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知》,对规范新能源项目用地合法性发挥了积极作用。除了全国性立法和政策之外,一些地方人大和政府也根据地方具体实际情况制定了相应的地方性法规、规章或者指导性文件。

可再生能源发展与当前法律政策体系

在能源管理体制与立法结构方面,政出多门、立法零散、效力层级低,导致法律与政策执行效果不佳。对可再生能源管理施加直接或间接影响的部门包括发改委、财政、国土、环保、科技、农林等多个政府部门,各部门制定政策通常从各自职能角度出发,如各部门沟通或协调不畅、政策衔接不够,则会在政策的解释与适用过程中产生歧义或矛盾,影响政策执行效果;且目前可再生能源领域尚无专门性的行政法规,部门规章也不多见,大量政策文件属于效力层级较低的一般规范性文件,权威性与执行力度不足。

在能源战略与能源规划方面,规划出台滞后且相关规划之间协调性不足,对行业的指导力度不够。例如,我国“十一五”、“十二五”期间的《可再生能源发展规划》曾分别滞后了两年多和一年半的时间,在一定程度上影响了其对产业发展的指导性。规划之间的协调性不足主要表现在两个方面:一是中央和地方规划目标协调性不足,地方规划目标普遍高于国家规划目标,造成项目布局存在盲目性,产业发展面临无序化,如国家“十三五”规划中确定新疆风电发展目标为1800万千瓦,而新疆可再生能源“十三五”规划中确定风电发展目标为3650万千瓦,远超国家规划目标;二是行业上下游相关规划协调性不足,如电源建设规划和电网配置规划协调不足,没有充分考虑可再生能源发电发展规模和布局的需要,造成可再生能源发电的并网难、外送难,导致可再生能源消纳的压力较大。

从配套财政机制来看,电价补偿和发展基金不足,制约行业的长远发展。现行可再生能源发电补贴政策已远不能满足可再生能源发展需要,电价补偿政策落实不到位,补贴资金来源不足,补贴发放不及时,影响了企业正常经营和发展。原因是多方面的:一是可再生能源电价附加未及时调整;二是电价附加未依法严格征收;三是可再生能源发展规模缺乏有效控制,加剧了补贴缺口。

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