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构建以《能源法》为引领的可再生能源法律政策体系

来源:《中国电力企业管理》 | 作者:龚峋 | 2020年6月30日() | 打印内容 打印内容

20年稿中,在“区域能源规划的编制”条款中,规定“涉及全国布局、总量控制以及跨省输送的区域能源规划经国务院发展改革部门进行布局和总量平衡后,由国务院能源主管部门审批。”其中提到的“布局”和“总量平衡”无疑是统筹全国能源规划的重要步骤;在“地方能源规划的编制”条款中,规定“省级综合能源规划由国务院能源主管部门审批。”相较08年稿中地方规划报中央“备案”的表述,20年稿中关于“审批”的制度安排算是有了“牙齿”。

可再生能源法律政策体系构建:把握好两组关系

《能源法》与《可再生能源法》的关系:充分对接,重点突破

《可再生能源法》仍存在诸多待完善之处,例如整部法律的规定相对比较原则、执行性不够强,没有提出明确的、具有强制性的发展目标和要求等。而且,虽然《可再生能源法》与《能源法》效力层级相同,但在我国能源法律体系中,《可再生能源法》毕竟只是一部专项法律,其在法律体系中的地位终究不如作为全行业基本法的《能源法》。因此,在《能源法》制定过程中,应充分考虑与《可再生能源法》的关系,解决《可再生能源法》无力解决的遗留问题。

目前的《能源法》文本做到了与《可再生能源法》核心制度的充分对接,但作为行业基本法,仅仅对接《可再生能源法》已经规定的制度,似乎并不“解渴”。例如,可考虑以下两方面问题:一是在《能源法》中,是否明确可再生能源发展的中长期目标,以及在“能源革命”和应对全球气候变化的大背景下,是否能够把大力发展可再生能源提升到国家能源战略的高度;二是能否在《能源法》中进一步理顺能源管理体制中的症结,目前的制度安排仍是“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作”。在实际工作中,国务院曾通过“能源领导小组”“能源委员会”等议事协调机构开展跨部门的工作协调,取得了积极的效果。在能源行业大幅度机构改革暂无法实现的情况下,可考虑在《能源法》中将跨部门工作协调机制固化下来,并明确一定的决策机制,将工作协调机制“做实”,将管理关系进一步理顺。

《能源法》与能源政策的关系:适时转化,发挥合力

理想模型中的可再生能源法律政策体系,如果以树木作为比喻,《能源法》可谓土壤,《可再生能源法》可称树干,此二者可提供充足的养分,若想枝繁叶茂,仍需要大量的配套政策性、规划性文件作为补充,经充分汲养后,方可瓜熟蒂落,迎来丰收。

建构起《能源法》与能源政策的良性关系,应当实现以下两方面的效果:一是法与政策可以适时转化,成熟的政策可以上升为法律,获得法律的外观,具有更强的规范性和约束力;法条中看似“刚性”的制度,结合政治、经济、社会的现实条件,或许可以“柔化”为政策性文件加以实施,获得更好的实践效果,在立法技术上,就需要使用好授权性条款,为法条向配套政策的转化留下合理空间。二是法律与政策的内容在实践中能够实现良好的互补,法律的强规范性、执行性以及繁琐的制修订流程决定了它适合规定中长期、基础性的制度约束,政策的弹性、灵活、机动性适合于对行业发展的具体问题作出及时准确的调整,作为两种行业管理工具,它们的组合效果、默契程度很大程度上决定着行业发展的质量。

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